电改仍面临考验 电力工业面向螺旋式发展

发布时间:2017-01-10 来源:中国电力企业管理   作者:

摘要:通过电力市场化改革持续推动我国电力工业螺旋式发展。

  以电改“9号文”为标志,新一轮中国电力体制改革轰轰烈烈进行了近两年,给行业企业乃至每一位电力员工带来了前所未有的冲击。在电力大变革年代,谁也无法置身度外。作为我国电力工业产业链的重要一环,《中国电力企业管理》杂志始终高举电力市场化改革的旗帜。过去一年里,本刊先后组织了《问策电力辅助服务市场》、《探路售电侧》、《市场电来了》三期封面策划,直面电力体制改革进程,为新的举措摇旗呐喊,为新的进步欢欣鼓舞,为新的挑战献言建策。

  电改分兵突进,市场架构显现

  本世纪以来,从国发“5号文”到中发“9号文”,我国电力体制改革的主导思想可以说是一脉相承,即建设具有中国特色的电力市场体系,使市场在电力资源配置中发挥决定性作用,准确地发现电力的价值,引导市场主体有效生产、有效消费和有效投资。

  电力市场设计是一个系统工程,竞争性电力市场交易需要遵循规律、系统思维、顶层设计。今年以来,我国电力市场化改革的步伐明显提速,核定输配电价,建立电力交易中心,有序放开发用电计划,配售电改革,完善燃煤自备电厂管理等一系列具有可操作性和重要作用的改革举措相继实施,全国电力市场架构初步形成,尤其是以下四方面成效得到了社会各界广泛认可。

  输配电价改革基本全覆盖。按“准许成本加合理收益”原则核定独立的输配电价,为现行电价机制与市场机制顺利衔接奠定了基础,构筑了电力市场化的基石。2016年,输配电价改革试点范围已扩大到除西藏以外的所有省级电网,基本实现全覆盖。深圳输配电价改革后进入第一监管周期总体平稳,蒙西、云南、贵州、安徽、湖北、宁夏等12个省级电网和华北区域电网在年内完成批复并实施输配电价。电网企业监管模式的转变,有利于电网企业无歧视向所有用户开放,为更大范围由市场形成电价创造了条件。

  配售电改革进展快速。2015年底,6个电改配套文件出台后,正式放开了用户自由选择权,社会资本投资增量配电业务、开展售电业务热情高涨。截至2016年11月,全国注册成立的售电公司已达上千家,其中广东、宁夏、重庆、甘肃和江西5个省市向全社会公示了售电公司目录。为规范社会资本投资增量配电业务、开展售电业务,今年又出台了《售电公司准入与退出管理办法》、《有序放开配电网业务管理办法》,明确实行以注册制和信用监管为核心的售电公司准入制度,不设置行政许可。最近,国家发改委下发了《关于规范开展增量配电业务改革试点的通知》,公布了105个第一批增量配电业务改革试点项目。通过逐步放开售电业务,培育售电侧市场竞争主体,有利于更多的用户拥有选择权,提升用户用能水平。

  有序放开发用电计划改变电企发展生态。2016年7月13日,国家发改委、国家能源局发布了《关于有序放开发用电计划工作的通知(征求意见稿)》,其中包括加快缩减煤电机组非市场化电量,放开跨省跨区送受煤电计划,其他发电机组均可参与市场交易等内容。在市场电的条件下,电力企业将加快向综合能源服务和能源生产相结合转型。

  电力交易平台建设促市场电量大幅提升。2016年以来,按照相对独立原则,全国已建成33家电力交易中心。目前,只有海南省还未成立其省级电力交易中心。交易机构组建完成后,由于放开了自由选择权,极大提高了用户参与市场的积极性。截至11月末,国家电网公司经营区域内的27家交易中心共开展电力直接交易5245亿千瓦时,同比增长高达177.8%。南方电网区域2016年1~10月西电东送电量达1685亿千瓦时,同比增长4.2%。

  过去一年来,基于上述四方面的突破,我国电力市场架构初步形成,市场化交易电量大幅增加,社会各方面改革热情空前高涨,电力体制改革释放的红利开始显现。

  园区试点探路,政府主导完善

  当前,在经济发展新常态和电力供需总体宽松的大背景下,电力需求将维持在中低速增长,我国电力体制改革虽然取得了阶段性成果,但是也应该清醒地看到仍然面临着严峻的挑战。

  分析电改所面临的挑战,仁者见仁、智者见智。其中,华北电力大学教授、中国能源政策研究中心主任王鹏曾在本刊2016年11期发文认为,当前主要面临四方面的挑战:一是改革认识不一致,“各取所需”、“各自为政”和“各行其是”的现象仍然存在,局部利益和整体利益摆不正。二是改革底线不牢固,“管住中间、放开两头”体制架构一定程度上受到影响。三是改革目标不清晰,完整的电力市场体系没有得到制度性明确,品种单一、作用局限的电力中长期直接交易成为电力市场的化身。四是改革理论不坚实,面对复杂多变的外部环境,电力改革和电力市场化建设没有很好地回应社会关切。他认为,上述四个问题,都是原则性方向性极强的问题,认识不清、把握不准、处理不慎,都极有可能导致改革的混乱、停滞甚至倒退。

  中国社会科学院财经战略研究院副研究员冯永晟撰文认为,电改挑战主要有三:其一,输配电价的核算和落地非常艰难;其二,售电侧改革可能埋下隐患;其三,成立相对独立的交易机构也主要服务于电量的再分配。他认为,进一步深化电力体制改革,必须将体制改革向纵深推进,将电力体制改革与国资国企体制改革、财税体制改革与政府管理体制改革紧密结合,将电力发展的指导思想切实转移到依靠市场优化资源配置的道路上来。

  电力市场化改革是一项非常复杂的系统工程,尤其是在我国这样一个体量巨大、高度集中的传统电力计划体制上改为现代电力市场体制,不能奢望一朝一夕之功即可完成。由于国情社情民情各不相同,我们也没法借鉴发达国家电力市场化改革的成功经验。上一个十年,由国发“5号文”开启的上一轮电力体制改革,因为太多的争议以及客观条件的限制,改革进程半途而止。过去,人们总把其归咎于改革相关方的不配合甚至阻扰。事实上,由中央政府主导的自上而下的电力体制改革,无论是政府、行业、企业还是用户,最终利益诉求都是一致的,无外乎提高电力系统能效以及让用户共享改革红利。之所以未能顺利推进,其原因还是在于顶层设计的不完善和主体推动的缺位。而新一轮电力市场化体制建设仍会是一场渐进式的改革,我们不要指望通过这场改革来解决目前电力工业面临的所有问题。

  当前,电力体制改革已步入深水区,继续深化改革势必会触碰越来越多的利益再分配,也会遭遇越来越复杂的矛盾。为此,我们不妨另辟蹊径,如同上世纪从安徽小岗村实践探索出农村家庭联产承包责任制一样,在新增配电试点的各工业园区探索如何建立相适应的电力市场化体系,由此倒逼全国范围内的电力市场化体制的建设路径。最终,通过电力市场化改革持续推动我国电力工业螺旋式发展。

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