2021年4月8日，巴西总统Jair Bolsonaro批准了新的天然气法，该法律参照欧洲天然气市场化改革最佳实践包含了竞争性市场设计的许多特征，包括管网分拆、第三方准入规则、出入口输气系统，新的市场设计还考虑了实体市场和有组织虚拟市场的共存，并计划建设一个名为PVN的虚拟交易中心，通过标准化合同进行交易，PVN还允许进行OTC交易，其目的是开发一个枢纽基础设施，促进价格发现和基于市场的天然气定价机制的出现，同时促进更深入的交易、透明度和流动性，从而为巴西天然气市场的深刻改革奠定基础。
本文以巴西天然气市场化改革为例主要阐述了四个关键主题，首先介绍了促进天然气市场自由化的监管框架；其次重点介绍输气系统的发展、监管和运行功能，包括容量拍卖和预订系统如何促进管网的高效利用和效益提升；第三侧重于分析虚拟交易枢纽发展以及使枢纽成功的因素；最后介绍了对配气系统运营商的改革监管状况。本文的写作目的是将欧洲的天然气市场化成熟经验在巴西进行中的应用实践全景化的进行展示说明，希望对我国天然气未来的市场化转型有一定的参考借鉴意义。
巴西的天然气市场改革
发展背景
自20世纪90年代以来，巴西制定的天然气行业的两项主要政策法案是1997制定的《石油法》和2009年制定的《天然气法》。
虽然前者将巴西国家石油公司垄断的终结制度化，但它没有区分石油和天然气，并要求巴西国家石油公司设立一个子公司来运营管道和其他基础设施。后一部《天然气法》与一系列法令相结合，为具有竞争力的批发和零售天然气市场提供了体制框架，并颁布了第三方接入输气管网规定。
这些法律为创造竞争性市场采取了重要步骤，但巴西石油公司仍在天然气行业占据主导地位，此外，通过1988年《巴西联邦宪法》规定各州有责任监管地方分配，并创造多样化的监管选择。
巴西于2017年10月31日加入国际能源署，其协议包括天然气市场设计和改革等多个领域合作，在制定巴西天然气改革计划期间，国际能源署领导了一个由国际专家团队开展的巴西天然气市场改革的技术对话和同行审查进程。这一过程包括一次实地调研和一次国内研讨会，涵盖了以下主题：基于市场的容量分配机制、增量容量的投资发展、平衡机制和枢纽价格发展、天然气储存和管网扩建，以及配气部门改革和监管质量。
其次，国际能源署组织了一次技术访问，在技术访问期间，一个由巴西专家组成的代表团参加了关于英国输配改革实施和枢纽发展的主要经验教训、天然气行业脱碳以及荷兰天然气行业经验教训的讨论。2019年，巴西政府通过两项决议成立了一个委员会，以促进天然气市场的竞争，该委员会制定的计划包含四个主要内容：促进竞争、协调州一级的规则、天然气行业相关部门的整合以及消除收费壁垒。除了新的天然气市场计划外，还成立了行业监管委员会来监测天然气市场。
市场自由化的监管框架
为使巴西的天然气市场竞争得以发展，并在保证足够的投资收益的同时有效利用天然气管网，需要为管网用户提供非歧视性和公平的天然气基础设施接入安排。基于天然气市场自由化的成功要素需要有一个有效的监管框架，包括以下条件以及持续的监督，以确保其实施。
管网拆分
天然气管网通常是自然垄断，这些管网的所有者通常也活跃在天然气供应链的其他部分。在这种情况下，监管机构必须确保管网所有者不能利用自己的地位对其他（竞争）市场参与者不利，欧盟监管下所有权分拆被认为是最有效的选择。
在巴西国家石油公司与反垄断机构经济发展委员会（CADE）于2019年7月签署的协议中，巴西国家石油公司承诺出售其在输气系统运营商中的剩余股份，并停止间接参与天然气配送公司。
管网规范
第三方进入天然气管网的规范可以确保市场参与者不受系统运营商的歧视，对于合格消费者这意味着他们可以自由选择天然气供应商。为了创造一个运转良好的市场，需要在容量分配、收费、拥堵管理、相互操作性和数据交换、透明度和其他几个方面制定通用规则，这些规则的制定应由监管机构和输气系统运营商共同推动落实，所有利益相关者参与管网规范的开发也是关键要求。
欧洲天然气输气系统运营商协会（ENG）开发的流程被视为利益相关者参与的最佳实践。在ENG致力于开发管网规范期间，其设立了利益相关者联合工作会议（SJWS），向所有相关方开放，SJWS服务于收集想法、反应、协助制定和测试提案。
巴西各输气系统运营商于2017年12月联合成立了一个民间非营利的天然气管道运输公司协会（ATGÁS），目的是促进扩大天然气输送管网和发展稳定的监管环境，该协会还承担与ENG类似的角色，并确保利益相关者参与管网规范的开发，最终管网规范应接受相关行业监管机构的审查。
出入口市场模型
在欧盟进入-退出模式已被用于高压输气管网，这种模式最适合通过液体批发市场增强竞争，因为它使天然气交易独立于其在系统中的位置。而在点对点输气系统中，输气能力是沿着确定（且具有合同约束力）的运输路线或连接路径在不同的交付和再交付点预留的。
出入口市场模型允许天然气管网用户在出入口点独立预订容量权，预订了进出口容量的管网用户可以在进出口区域内的虚拟交易点（VTP）出售或购买天然气，打破了点到点输气系统的合同和路径刚性。
在巴西，国家财政政策委员会发布了一项协议（2018年3月），调整州一级的现行管输费机制，解除了实施进入-退出模式的关键障碍。根据这项协议，管输费不再基于观测到的天然气物理流量，而是基于合同的进出口点根据天然气的注入或提取进行收费。
输气系统的改革思路
巴西的天然气输送系统由9409公里长的管道、14座加工厂、33座压缩气站和187座城市门站组成。根据不断增长的天然气产量和需求，该国的天然气管网预计将在未来几年迅速发展。
天然气输气系统的发展既要考虑到开放天然气市场的商业属性，也要考虑更广泛的天然气系统供应要求的安全性。在实践中，目标是建立一个出入口管网系统，依靠一个具有足够灵活性的传输系统，以允许短期和长期商业运营从而实现向终端消费者的最佳天然气输送量。
本章节概述了与有效规划和管输系统功能相关的欧洲最佳实践，包括管网规划、容量管理、拥塞管理程序和平衡。
管网规划
首先需要明确界定受天然气规划约束的基础设施类型，欧洲成员国天然气管网发展规划程序如下：
1.国家规划：每个欧盟成员国根据法规制定国家管网计划，其中大部分包含短期强制管网和长期战略性管网扩建；
2.天然气区域投资计划：这些战略投资计划每两年制定一次，侧重于解决所涉区域性国家特有的问题或制约因素；
3.欧洲规划：通常被称为十年管网发展计划（TYNDP），该计划由ENG管网运营商每两年执行一次修订，它包括为整个系统定义一个欧洲范围的供需情景，并考虑国家管网运营商提出的不同类型项目。通过几次模拟以测试是否满足欧盟委员会制定的主要标准，这些标准基于供应安全、竞争力、价格趋同和环境可持续性，ENG作为技术协调员的这一核心作用非常重要。在巴西，十年能源扩张计划（PDE）每年都会提出能源需求和供应情景，PDE计划包括整个能源部门而不仅仅是天然气活动。
增量容量管理
随着未来几年巴西的天然气产量和消费量大幅增加，巴西参照欧盟经验计划引入一个常规流程来测试市场对增量管网容量的需求。
欧盟的增量容量管理流程包括定期需求评估，然后是结构化的设计阶段和有约束力的增量容量分配。巴西为进一步评估市场对容量的需求而做出的任何投资决定都经过经济测试，以确定该项目的经济可行性。这一经济测试反过来应确保需要容量的管网用户承担与其需求相关的相应风险。
管输费
在管网出入口模式下，管网费的定价设计思路如下：首先是其设计结构为包含容量费和商品费的两部制定价；其次管输费可以基于统一的方法根据容量需求对不同的出入口区别定价；第三可对所有入口点和出口点采取相同的管输费，或者设计为统一的入口管输费和地区差别的出口管输费。另外其他的定价思路还可参考容量产品/客户差异化、容量产品的持续时间、季节性因素、压力等级等影响条件来进行设计。
以上定价方法的选择重点是确保适当的成本反映。对于几乎所有容量都专用于区域内市场且不受扩张影响的管网，管输费定价使用“邮票式”定价较为合适。对于所有输气量在一个地理节点汇聚并可识别使用的管网，提供位置信号的管输费定价方法较为合适。在巴西，根据其天然气管网系统实情考虑以提供定位信号的管输费定价方法为主。
容量拍卖机制
21世纪初，欧洲天然气市场的特点是天然气市场销售和管容分配的不同规则和流程引发了严重的市场分裂。此外，大型国家天然气公司的市场整合程度较高，只有少数托运人有能力和专业知识获得欧洲国家之间的管容，以便向其客户输送天然气。
为了使欧洲天然气市场功能标准化并增加市场竞争，欧洲机构批准了进入天然气输送管网的条件及容量分配机制。这些法规通过以下方式深刻改变了欧洲天然气市场：提供高水平的容量信息透明度和同步协调性，同时引入具体规则以避免市场滥用和容量囤积。
其中销售和分配天然气管容的法规和流程规定：管网运营商销售标准容量产品、提供固定及可中断容量的流程、向市场提供容量竞拍的日历、输气能力分配算法、使用管容预订平台来销售管容。
欧盟定义了以下标准容量产品的顺序：输气能力产品按持续时间长短顺序提供给市场，这种产品层次结构背后的基本原理是防止持续时间较长的产品无法提供给市场参与者。这些标准容量产品只有当相应的固定容量产品以拍卖溢价售出、售罄或未提供时，才可以作为“可中断”容量提供。
欧洲天然气市场的一个基本特征是设计有提供天然气管容的拍卖日历。该日历指定了管网运营商必须发布不同标准容量产品相关信息的日期和时间。这一义务极为重要，因为它提供了高度的透明度，欧洲市场参与者知道管网运营商何时公布标准容量产品的数量、价格和特性。在容量拍卖开始前公布，以便市场参与者有足够的时间评估和准备参与拍卖。
欧洲天然气法规同时定义了管容请求时必须使用的两种特定拍卖算法：1、上升时钟算法-通过年度、季度和月度拍卖分配管容；2、统一价格算法 - 用于通过每日和日内拍卖分配管容。
上升时钟算法基于这样一个原则：市场参与者只对不断上涨的价格进行批量竞价，如果管容的总需求高于可用容量，则拍卖起始价格会递增。该算法的优点是，它不要求市场参与者提交一个由所需数量和管容支付意愿组成的唯一报价，但允许他们通过引入不同的价格步骤来发现市场愿意支付的程度。这种算法的一个潜在缺点是由于管容的后续价格步骤的高需求或低增长，拍卖可能会持续较长时间。价格竞拍步骤的适当定义选择极为重要，必须在应用前进行严格评估。
统一价格算法基于的原则是所有成功的市场参与者为管容支付相同的价格，并且该价格在一个唯一的回合中确定。在统一价格拍卖中，市场参与者必须为每次投标提交其希望获得的管容数量和愿意支付的价格；确定结算价格的方法是首先参照那些从高到低愿意支付最低价格的人的出价标准，结算价格代表支付最后一次中标的意愿。
欧盟引入了管网运营商通过“管容竞拍/预订平台”销售天然气管容的义务。这项规定在欧洲以不同的方式实施。一些管网运营商升级了其IT系统，实施了符合欧洲要求的新功能；其他管网运营商创建了一家新公司，负责开发新的基于管网的平台，以履行欧盟的义务。
这些不同的方法造成了欧洲目前存在有三个不同预订平台代表管网运营商销售管容：1、FGSZ管容交易平台（匈牙利管网运营商所有），并在东南欧使用；2、Gaz管容预订平台用于波兰的一些边境点；3、 PRISMA欧洲管容平台（由几个欧洲管网运营商所有），其还为存储系统运营商提供服务；此外，所有预订平台都开发了支持管网运营商营销其传输容量的附加服务。
在一个自由化的天然气市场中，每个管网用户也要共同承担维持输气管网平衡的责任。因此至关重要的是设计一个平衡方案，激励每个市场参与者保持系统平衡，同时管网运营商保留确保管网每天安全运行的最终责任。平衡模型通常由两个方面组成：系统平衡-在管网运行期间维护物理系统的稳定性，不平衡处理-当注入和输出之间的个别偏差被清除时的事后商业流程。
欧盟法规规定：平衡规则是基于市场设计的，管网运营商提供有关托运人平衡状态的适当信息，不平衡费用反映了成本，管网运营商协调平衡安排，以促进天然气贸易。在一个开放的天然气市场中，管网用户负责平衡其在天然气批发市场的短期头寸，而管网运营商则负责进行剩余平衡。在巴西，管网运营商服务合同中规定了平衡规则，但直接或间接付款的是托运人。
交易枢纽的设计
欧洲交易枢纽是指市场参与者之间自由交换天然气的市场。交易枢纽主要有两种类型：一物理枢纽是一个可实现天然气实物交换的明确地理点，并由枢纽运营商提供实物转让服务。二虚拟枢纽指定义明确的进入-退出市场区内的一个概念点，该点为管网用户提供了双边转让天然气所有权或互换不平衡的可能性，而不考虑天然气系统内的实物位于何处，进入出入口区域的天然气量可在虚拟枢纽进行交易。
天然气实际交易可以通过以下渠道进行：场外交易（OTC）、交易所和平衡平台。国家监管机构对枢纽流动性和可交易性的定期监控分析至关重要，这种监测应以透明的方式定期进行，并与市场参与者沟通。除了提供流动性指标演变的定量概述外，监测报告还应调查市场参与者对枢纽“可交易性”的看法，即他们对枢纽发展在准入、枢纽服务和流动性方面的主观看法。在荷兰，竞争管理局定期发布“天然气和电力批发市场流动性报告”。然而每个天然气和能源市场的定义不同，因此需要采取独特的发展道路来建立交易枢纽。
一个成功的天然气枢纽应该建立在一个能够提供固定的实际交付能力的传输系统、一个增强中游灵活性的监管框架和一个促进贸易的枢纽设计之上，负责管理枢纽的实体运营商职能可以通过以下市场角色实现：管输系统运营商（如荷兰和意大利）、市场区域经理（例如德国）、一个独立的实体（如奥地利和比利时）。
在所有情况下，枢纽运营商应在法律和商业上独立于枢纽上的活跃市场参与者，在非歧视的基础上向市场参与者提供枢纽准入，许可程序应透明，参与费用不应造成或增加进入壁垒。最重要的是，枢纽运营商应提供一个产权转让交易平台，枢纽运营商必须通过投资技术和交易工具开发，进一步发展内部交易服务（如容量转换、退回、监管报告申报、平衡组管理等）。
与此同时，必须发展一个致力于贸易和贸易商需求的服务业，这包括促进交易的服务和向市场参与者出售数据和信息服务的市场情报供应商，价格报告机构也很重要，因为它们通过定期评估和公布不同天然气合同的价格水平来提高市场透明度。
能源批发产品的交易活动必须由国家监管机构或指定机构进行监控，以发现并防止内幕交易和市场操纵。这一点尤其是在枢纽开发的早期阶段，此时流动性仍然相对较低，主导参与者操纵市场的风险很高。此外，独立机构的市场监督和反竞争行为检测对于在参与者之间建立信任非常重要。为了让市场参与者参与发现可疑交易，监管机构可以建立一个通知平台，让市场参与者和能源批发市场的其他利益相关者报告可疑的市场滥用行为。
配气系统运营商的改革思路
巴西配气分销服务的治理结构是由各州负责监管，范围从授予服务特许权到定义具体规则（如市场设计、管输费和管网规范）。所有其他服务均由联邦政府监管。这就要求各州采用不同的治理模式。例如，监管可以由监管机构或能源部门执行，服务由国有、混合资本或私营公司执行。此外，特许权合同和管输费方法的时间框架也因州而异。
批发市场的体制改革可以在国家一级进行，但零售市场的改革在国家一级会有所不同。这意味着联邦政府必须考虑国家层面的目标和当前的制度框架。改革的另一个重要障碍涉及各州分销基础设施和需求的不同发展水平，巴西各州的天然气需求差异巨大，联邦政府必须寻求与各州达成协议，以解决这些差异。
天然气零售市场监控对于评估进展和确保其（积极）影响惠及所有消费者至关重要。没有单一的指标来衡量零售市场的表现，但会有一些特征可以衡量零售市场的发展比如进入零售市场新供应公司数量增、市场集中度持续下降、客户供应商转换率及优惠政策变化等。
天然气的分销被认为是自然垄断，因此配气管网运营商活动的监管通常侧重于实现（运营）成本效益，以及充分的服务覆盖率和质量。在这个框架内，配气系统运营商必须优化其基础设施以适应需求增长的需要，因为他们被要求通过对允许收入的激励措施来提高运营效率。
总结
巴西天然气市场化改革的发展思路和改革措施，全景化的展示了其对欧洲天然气市场化改革最佳实践的借鉴应用。面对我国目前中游输气管网公平开放推进迟缓、终端城燃企业因气源成本过高出现的气价倒挂、缺少气-气竞争机制、行业监管滞后且缺乏前瞻性等种种现象，巴西的做法对于我国的天然气管网改革、交易枢纽的建设、监管规则的完善等发展思路亦有一定的启迪和参考意义，只有加快政府制度改革突破、加强行业制度改革创新，才能有效打破行业垄断，通过行业规则的创新引领推动天然气市场化发展的持续优化和效率提升。
发表评论 取消回复