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全球能源治理将向何处去

  • 2020-07-17
  • 来源:能源杂志
建立一个真正全球性的能源治理协调机构、进一步国际能源应急管理、保证合理的能源价格和加快形成天然气全球治理制度应成为下一步全球能源治理改革的重点。

近年来,全球能源治理日益成为全球治理领域的热点和焦点议题。除了IEA和OPEC等传统国际能源机构外,ECT(全球能源宪章)、IEF(国际能源论坛)、IPCC等国际能源协调机制也积极发出声音,甚至以全球治理目的而成立的二十国集团(G20)目前也成为全球能源对话的一个重要平台。

但是,由于部分能源治理机构自身的局限性,缺少对外部变化的响应和改革进程缓慢等原因所致,全球能源治理的部分功能缺失,影响力有所下降,新冠疫情的爆发和油价下跌更加剧了这一局面。因此,建立一个真正全球性的能源治理协调机构、进一步国际能源应急管理、保证合理的能源价格和加快形成天然气全球治理制度应成为下一步全球能源治理改革的重点。

全球能源治理的历史沿革及现状

(一)全球能源治理沿革

全球能源治理架构主要是从解决20世纪70年代石油危机所引发的石油安全问题演变而来。1960年,石油输出国组织(OPEC)成立,随后就发生了两次石油危机,这在很大程度上刺激了全球能源治理向更大范围和更深程度发展。1974年,在经合组织(OECD)框架下建立了国际能源署(IEA),由此形成了石油消费国联盟与生产国联盟相对应的治理格局。1991年,国际能源论坛(IEF)的成立在一定程度上改善了能源生产国和消费国的沟通渠道。

90年代以来,在应对气候变化、促进技术转移、加强区域合作等多元化治理目标的驱动下,联合国气候变化框架公约秘书处(UNFCCC,1994年生效)、能源宪章条约(ECT、1998年成立)清洁能源部长级会议机制(CEM,2009年成立)、国际可再生能源机构(IRENA,2009年成立)等多个国际能源治理机构和平台相继成立。

(二)全球能源治理的局限性

现有全球能源治理机制由多个国际组织构成。国际能源署(IEA)和石油输出国组织(OPEC)分别代表石油消费国和供给国的利益;国际能源论坛(IEF)是石油生产国与消费国共同参加的组织,但缺少法律约束力;能源宪章条约(ECT)具有较强的法律约束性;二十国集团(G20)、国际贸易组织(WTO)等以全球经济治理为主要目标的国际组织也涉及能源治理问题,但影响力有限。

此外还有国际原子能机构(IAEA)、清洁能源部长级会议(CEM)专业性较强的国际组织,在本领域中的影响较大,但这两类能源在全球一次能源消费结构中的占比较小。

虽然现有全球能源治理机制层次多,管理范围广,但局限性较为明显。

一是治理成效总体不大。尚未形成类似联合国、国际贸易组织和国际货币基金组织的全球性治理机构,在能源治理的广度和深度上,没有完成从“局部”治理向“全球”治理的跨越。

二是治理规则的约束力逐渐减弱。传统治理手段有效性进一步弱化,关键是执行力明显不足,无论是OPEC限产保价,还是IEA释放产能,作用越来越小,生产国和消费国之间的合作仍有障碍。

三是现有治理架构由美国和其他发达国家主导,没有包括也无法代表新兴国家和发展中国家。发达国家认为自身担负了维护全球市场安全义务中较大的部分,认为新兴国家没有负担起与快速增长的能源需求相适应的义务,尤其是在应对供应危机、气候变化和消除能源贫困领域;而新兴国家在能源开发、技术转移等方面缺乏平等的权利,相对而言,只能在政治动荡、偏远、高成本的地方进行能源开发,也在期待更大的话语权。

四是缺乏针对气候变化和低碳政策的国际治理,虽然有联合国气候变化框架公约等国际公约,但是没有任何一个国际机构真正在切实推动低碳政策的发展与落实。

全球能源治理将向何处去

全球能源治理所面临的外部变化

(一)全球能源市场逐渐进入低油价时代

进入2020年以来,国际原油价格持续下跌,跌幅已达60%左右,这一轮的国际油价下跌主要是供需失衡和产油国激烈争夺市场份额的结果。

首先,就需求层面而言,新冠疫情在很大程度上导致世界经济和能源消费的“急性下挫”,石油需求迅速下滑自然会导致油价断崖式下跌。

其次,就供应层面而言,目前全球石油供应充足而且过剩。原本2016年底以来形成的“OPEC+”的减产机制使油价维持在一个相对合理的区间,但沙特与俄罗斯为争夺市场份额而导致减产谈判破裂引发了世界范围的“价格战”,石油供给的增加导致油价进一步下跌。

更为重要的是自1973年以来,美国首次于2018年超过俄罗斯和沙特阿拉伯成为全球最大的产油国,“页岩气革命”所推动的美国“能源独立”改写了国际能源地缘政治格局。

根据多个国际研究机构的预测,受世界经济增速放缓、全球石油消费已过峰值高点并进入下行区间、全球能源转型加速推进、可再生能源已具备相当竞争能力等多重因素影响,低油价时代已经来临。

(二)全球能源供应格局深受地缘政治影响,IEA和OPEC地位遭到弱化

面对国际石油市场的动荡,尽管IEA与OPEC建立了旨在加强磋商与政策协调,以共同维护国际石油市场稳定的对话机制,但显然尚未制度化,实质性作用发挥有限。就IEA而言,由于其主要由石油消费国组成,缺乏应对油价暴跌的应急手段,仅仅是针对疫情影响对全球油品需求的预测进行了调整——发布了最新的2020展望报告,但是并未采取促进市场稳定的措施。

就OPEC而言,近几年中其国际地位以及世界影响力始终处于波动变化之中。尽管OPEC通过联合俄罗斯等石油生产国,以减产为手段在提振油价方面曾发挥了重要作用,但3月份减产谈判的失败表明,OPEC还远未达到真正意义上全球治理的制度化程度。

(三)全球能源供需结构发生变化

从能源需求的角度看,最大的变化体现在发展中国家的能源需求增长将占据主要部分,特别是新兴经济体的能源需求大增,发达国家的能源需求已出现结构性减少趋势。从能源供应的角度看,当前美国大力追求能源独立的目标使得现有的全球能源格局和地缘政治受到冲击。特别是世界油气生产中心呈现出“东降西升”的趋势,美国页岩油气革命的冲击使得OPEC的能源生产权力逐步衰落,并且在全球原油市场中地位逐渐下降。

美、俄、沙特共同主导全球石油生产和供应格局,由此形成了复杂而微妙的三角博弈关系。此外,传统化石能源利用所带来的环境外部性问题也愈发突出,随着可再生能源技术的快速发展以及生产成本的不断降低,我们看到太阳能光伏发电的平准化成本(LCOE)已经降至0.04-0.08美元/KWH,对传统化石能源的威胁也越来越大,可再生能源正逐步成为国际经济新的增长热点。

(四)气候变化问题成为全球能源治理中最为关注的焦点之一

自1960年主要石油生产国成立OPEC、1974年OECD国家成立IEA以后,全球能源治理基本围绕发达石油消费国和石油生产国之间在供给安全、价格安全和通道安全方面进行的博弈展开。进入21世纪以来,始于1995年的国际气候谈判影响力日益增加。目前已经有超过90%的联合国成员国和3000多家国际组织参与到国际气候谈判之中。

虽然发达国家与发展中国家、大国与小国之间由于立场差异巨大,自《京都议定书》之后的多次谈判均未达成任何具有操作性的协议,但这并不妨碍气候变化问题越来越成为全球能源治理中最为关注的焦点。出于环境环保、可持续发展考虑,签署《巴黎协定》的国家也已经达成共识,减少使用化石能源并提高清洁能源在全球各国能源消费结构中的比重。

全球能源治理机制正加快改革步伐

应该说,在面临诸多问题和矛盾的情况下,各能源治理的国际组织也开始加大改革力度。主要措施包括:

一是采取灵活多样方式,扩大参与国范围。IEA提出“联盟国”倡议,中国、印尼和泰国于2015年11月成为IEA联盟国。2014年ECT启动“全球能源宪章”谈判,签署国将成为ECT观察员国,不必履行成员国义务。

二是扩大治理范围。除传统原油安全问题外,IEA开始逐渐关注电力、清洁能源、技术进步、气候变化和碳捕获与储存等领域,力求多管齐下,扩大实际影响力。

三是加大宣传力度。如IEF通过发布研究报告、与石油公司合作、积极参与G20、IEA、OPEC等国际会议的形式,提升自身交流平台的影响力。

全球能源治理将向何处去

全球能源治理未来深刻变革的领域

但是不难看出,各个能源治理国际组织进行的改革,仍然呈现出治理内容空泛、约束性不强、对现实问题缺乏解决方案的特征。笔者认为,要想提升全球能源治理水平和影响力,应重点在以下四个方面尝试进一步的改革。

(一)建立一个真正全球性的能源治理协调机构

目前,全球能源治理分散在众多能够影响能源治理的机构与国际规则中,仅在某些方面发挥着治理功能,缺少足够的权威性。这种制度体系特征,可以说是全球能源治理在当下环境中的功能缺失的主要原因。

建议在对现有机构进行再设计的基础上,形成全新的全球能源治理机构。

方案一是推动G20作为一个有权威性、平等而且广为接受的全球能源治理平台。长期以来,G20通过召开能源部长级会议等方式已经将能源问题作为其治理功能的重要内容。未来G20可通过进一步的组织机构改革,增强其能源治理约束力及对其它国际能源治理机构的协调性,提升可再生能源的议题设置,帮助可再生能源行业应对危机并为其创造快速发展的政策、技术等条件。

方案二是可以考虑建立G7+BRIC+6个国际机构的组合。这六个国际机构分别是IEA、OPEC、UNFCCC、WTO、IMF、AIIB。这些机构分别代表了全球能源治理中战略石油储备、生产国联盟、气候变化、能源市场、价格和金融监管、能源贫困与能源公平等方面的治理权威性。而G7则代表了全球47%的经济,BRIC代表全球19%的经济,两者代表了主要的发达国家和新兴经济体。应该说,这样的机构设置有助于解决统一的市场和隔离的监管所造成的缺陷。

(二)更新、升级现有全球能源应急响应机制应成为全球能源治理能力建设的重要内容

能源安全是全球能源治理的核心,更新、升级现有全球能源应急响应机制对于保障能源安全至关重要。目前的应急响应机制由美国主导,但随着美国能源供给日渐独立,25年以后或许不再需要进口油气,届时世界能源格局将产生何种变化并不明朗。石油危机、液化天然气(LNG)贸易的增加等都应在全球能源治理的考虑范围内。

因此,建议在IEA、OPEC等国际组织的石油安全保障机制的基础上扩充应急响应机制的功能,甚至设计更多的机制,从而不仅能够应对供应中断,也具备规避石油及其它能源价格波动风险的能力。

此外,鉴于近几年全球天然气产业的迅猛发展和消费量的激增,天然气市场正在逐步由三大区域市场向全球性市场迈进,因此,有必要将天然气的应急管理也纳入到现有的能源治理机制中。

还有就是要避免能源价格的剧烈波动,完善价格形成机制。适度的价格波动是市场实现其功能的必要组成部分,全球能源价格治理的目标是避免由于金融炒作、缺乏市场透明度、投资不足及地缘政治因素所引起的价格剧烈波动。

目前,国际能源价格的主要问题是决定价格水平的几个物理量基准价格没有发挥有效作用。美国WTI价格与全球石油市场严重脱节,布伦特基准原油交易量较小且在下降,这两个基准价格也都没有在中东交易。而阿曼、迪拜原油评级主要适用于西方市场,而非需求巨大的亚洲。更有效的基准价格亟待建立,来反映主要国际市场的价格变动。但是新的定价基准同样需要注意是否能够避免现存的有效性问题。

(三)有必要加快形成天然气全球治理制度并发挥其关键作用

俄罗斯曾长期推动建立类似于OPEC的天然气输出国联盟,但至今未有成效。当前,随着天然气在全球能源结构占比的增加,以及天然气国际贸易快速增长,北美、欧洲、东亚三大市场出现联动趋势,全球性天然气市场逐步形成。无论是从供应国、消费国利益角度,还是从国际市场稳定的角度看,均有发展天然气全球治理制度的必要性。

因此,建议利用现有的国际燃气联盟(IGU)的作用,充分发挥其拥有170多个成员,包括天然气生产国、消费国在内,覆盖全球97%以上的市场及整个天然气产业链的优势,积极参与全球天然气治理机制的构建,特别是在提升天然气可及性、加快天然气管网设施互联互通、提升天然气数字化水平等方面发挥重要作用。

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