秦岭小水电“生死战”调查

秦岭，陕西省南部、渭河与汉江之间的山地，绵延1600多公里，与淮河一起构成了中国地理上最重要的南北分界线。这里也是黄河、长江最大的支流——渭河与汉江的发源地，再加上秦岭调控着南北方降水，让秦岭有了“中央水塔”的美誉。

不过在漫长的历史中，“中央水塔”腹地的乡村层饱受缺电之困，秦岭地区丰富的水资源将小水电推向前台，成为纾解秦岭南北两麓用电难题的关键。

长期以来，小水电在供电、防洪等方面发挥了重要作用，如今它们的命运却变得岌岌可危。

2018年，陕西省开展了秦岭生态环境保护专项行动，并颁布了一系列政策法规。2019年1月，陕西省政府发布《秦岭生态环境保护行动方案》；9月，陕西省人大修订了《陕西省秦岭生态环境保护条例》；2020年7月，陕西省政府再度印发《陕西省秦岭生态环境保护总体规划》。

在这场雷霆之势的环保风暴中，秦岭地区400余座小水电站业主已然陷入惶恐。从2019年开始，西安市率先对境内的秦岭小水电开启整治工作，52座小水电站如今仅余2座还在运行。

更让小水电业主们担心的，是目前正在征求意见的《陕西省秦岭区域小水电站工程整治评估指标与标准》。根据这一文件，陕西省发改委下属的陕西省秦岭生态环境保护委员会办公室将参照《交通安全法实施条例》中的分类计分方案，对每个水电站以满分12分的方式进行扣分评价。12分扣光，水电站需要退出或拆除。

“如果按照征求意见稿的评分标准，秦岭范围内的小水电站，几乎没有一个能保留下来。”秦岭多家小水电业主告诉《能源》杂志记者。

在调研中，《能源》杂志记者发现，陕西省各级政府在有关小水电整治的政策文件中，部分内容甚至存在前后矛盾的问题。而且在政府整治工作中的许多细节，政府与小水电业之间也存在着颇多争议。

秦岭小水电的整治到底存在着哪些争议？在这场秦岭生态治理行动中，小水电又该如何自处？

“十不存一”的整治

2019年3月11日，西安市印发了《西安市秦岭生态环境保护区小水电站清理整治工作方案》（西安市2019年81号文）。根据该文件阐述，西安市共有秦岭小水电52座，总装机容量86263千瓦。按整治文件要求，需要立即关停拆除电站2个，限期关停退出电站36座，整治提升电站14座。

2021年1月14日，陕西省秦岭生态环境保护委员会办公室发布《陕西省秦岭区域小水电站目录》，根据该目录西安市境内的52个水电站已经拆除了50座，仅余2座还在运行之中。两份文件中存续小水电的数量相差甚多。

“这实际上就是对小水电进行无差别关停和退出。”已经被拆除电站的业主祁英民告诉《能源》杂志记者。

最让小水电业主无法理解的是西安市长安区6个电站的拆除。在长安区的7个小水电站中，除石砭峪一级电站位于秦岭重点保护区，其他电站都位于一般保护区。根据《陕西省秦岭生态环境保护总体规划》和《陕西省秦岭生态环境保护条例》，重点保护区内已建成或者在建的水电站，由县级以上人民政府依法组织限期整治或者退出、拆除，恢复生态。所以西安市2019年81号文才明确长安区6座水电站整治提升，保留原因是综合利用。

西安市长安区小水电站情况

“但是现在大峪和石砭峪的电站只拆除了发电设备，大坝因为还有灌溉、供水的功能，所以保留了下来。”一位知情的秦岭小水电业主告诉《能源》杂志记者，“如果说拆除小水电站是减少对生态环境的负面影响，那么只拆除发电设备、保留大坝完全没有改善生态的作用。”而同样具有供水作用的黑河坝后水电站和李家河水库坝后电站，却能保留发电设备继续运行，更加剧了小水电业主们对于执法标准不统一的疑惑。

电站的拆除却并不是结束。根据81号文，电站的清理拆除要首先进行资产评估和方案编制。

资产评估是政府实施拆除补偿的重要依据，由区县政府委托专业机构承担形成资产评估报告。再以此为依据，编制水电站关停退出实施方案，确定补偿费用。拆除费由市、区县两级财政按照一定比例分担。

2020年2月24日，西安市水务局、西安市财政局印发了《西安市秦岭生态环境保护区小水电站清理整治关停拆除类电站资产补偿费确定办法的通知》。文件规定，对于符合补偿条件的水电站，由区县人民政府和企业进行商谈，补偿标准最高不超过资产评估报告的80%。

但小水电业主们则担心，补偿费用大部分都压在区县财政中，很可能会导致补偿迟迟无法落地。如，西安市周至县境内有30座小水电站，拆除了29座，占西安市小水电站总数的一大半。但周至县直到2020年才摘掉了贫困县的帽子，小水电业主们对补偿款拖欠的担心不无道理。

就在西安市大规模拆除小水电的时候，《陕西省秦岭区域小水电站工程整治评估指标与标准》（征求意见稿）的出台无疑让整个秦岭地区的小水电业主们陷入焦虑之中。这份文件将决定除西安外其他秦岭区域的小水电整治工作，它又引发了哪些争议呢？

2020年12月25日，陕西省秦岭生态环境保护委员会办公室发布《陕西省秦岭区域小水电站工程整治评估指标与标准》（征求意见稿），这已经是第二次征求意见了。尽管文件对部分内容进行了细化，但小水电业主们却认为两份征求意见稿并没有实质性的变化。

最大的争议是这份《陕西省秦岭区域小水电站工程整治评估指标与标准》提出“参照《道路交通安全法实施条例》的分类计分方法，采用扣分制，满分12分。”

小水电业主们认为12分扣分制有着很多不合理之处：扣分应当针对已经发生的违法行为，小水电是否对环境有影响、是否违法是没有确定的；评分标准没有得分项、加分项，只有扣分项，无法真实客观反映小水电的情况；即便是采用评分制，12分总量太少，很多一票否决的标准存在争议……

根据相关机构的测算，如果按照《陕西省秦岭区域小水电站工程整治评估指标与标准》现在征求意见稿的内容实行评分制，秦岭区域小水电将拆除超过90%。

这也正是让小水电业主们非常不理解的地方。在征求意见稿中，明确了秦岭小水电的治理按照“能拆尽拆、能退尽退、能改尽改”的原则（这也是《陕西省秦岭生态环境保护总体规划》的要求）进行。“但是几乎没有电站能满足12分扣分制和扣分标准。这不就是无差别的一刀切么？”小水电业主无奈地说。

按照《陕西省秦岭生态环境保护总体规划》和《陕西省秦岭生态环境保护条例》，秦岭核心保护区的水电站执行“限期退出、拆除，恢复生态”；重点保护区的水电站“限制整治或退出、拆除，恢复生态”。对于一般保护区的现有水电站，两个文件并未给出明确规定。

根据《陕西省秦岭区域小水电站目录》，位于一般保护区的水电站数量就多达264座，占到所有小水电站的57%。按照征求意见90%的高拆除率标准，不仅意味着核心保护和和重点保护区的小水电将全部被拆除，而且一般保护区的小水电也将拆除7成以上。

2018年，水利部、国家发改委、生态环境部、国家能源局联合印发了《关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》。截至2020年底，清理整改工作已经接近尾声。浙江9月底就率先完成了整改工作，小水电站退出率12.4%。长江经济带中小水电退出率最高的是四川，为20.7%。在整个长江经济带小水电整改工作中，退出比例约为14%。

相比于长江经济带，秦岭小水电未来潜在的退出率无疑要高得多。小水电业主们认为，这一巨大差异的根源，并非是秦岭地区小水电站更加违规或对生态环境的负面影响更大，而是过分严苛的12分扣分标准。

在目前的《陕西省秦岭区域小水电站工程整治评估指标与标准》（征求意见稿）中，规定了若干项秦岭小水电的一票否决标准，即一次性扣12分。包括：位于核心保护区，无立项审批文件，无设计审批文件，无移民批复验收文件等。其中部分一票否决项目的设立，在小水电业主看来，并不认为是合情合理。

例如，有关环保验收和竣工验收的问题就是争议的焦点之一。征求意见稿中规定，2002《建设项目竣工环境保护验收管理办法》施行以后竣工投产运行且无竣工环保验收相关证明文件的小水电扣 12 分，1990年《建设项目（工程）竣工验收办法》施行之后竣工投产运行且无竣工验收相关证明文件的小水电扣12分。

水利部2003年开始要求各地对“四无电站”（无立项、无设计、无验收、无管理）进行了清理。2016年，陕西省对环境保护违规违法项目进行了清理整顿。小水电业主们认为，在过往小水电的清查整顿中，已经完成整改、继续投运的小水电站不能因为缺乏前置手续就一律拆除或退出；相关政策法规出台之前建成投产的电站，更不能因为缺乏证明文件就被扣分。

还有一些则是历史遗留问题。在目前秦岭地区的小水电站中，历史最悠久的可以追溯到1958年，在运小水电站最早可追溯至1963年。大量的小水电站早期由村、乡镇建设，企业性质为村办、集体企业，使用集体土地、林地，未按照建设用地办理征用手续。这些企业最终出售或改制为公司，手续不齐全一直延续至今。现在，土地审批、林地征用等手续不完善的问题均一票否决，这自然让小水电业主们难以接受。

除了一票否决，很多其他的扣分项也让小水电业主不能认同。例如有关河流连通性的标准中，就规定“无重点保护的水生野生动物河流上，无过鱼设施且无增殖放流的水电站，扣1分”。但很多完成了环评和竣工验收的小水电站，当地环保部门并没有要求它们设置过鱼设施，白白丢失1分。

另外，水电站直接影响的河流长度与河流总长度的比例小于20%（即：水电站直接影响的河流长度/河流总长度< 20%）即扣2分，也就意味着所有小水电站最少也要扣去2分。

如此种种不难看出，这些评估指标与标准足以用严苛来形容。“最让人不能理解的是标准里的第17条：政府明确要求拆除或退出的，扣12分。”区域内一家小水电业主说，“这一条存在是不是意味着即便符合其他标准，但政府要求拆除就必须拆除？那政府提要求的标准又是什么呢？”

缺少小水电加分项、过多且不合理的一票否决、大量不切实际的扣分项。这一系列因素不可避免的让小水电业主们产生了“政府本意就是一刀切清理小水电”的结论。

不过小水电业主们在一开始并没有这种感觉。

不断变化的小水电整治标准

2018年10月，陕西省水利厅、陕西省发改委、陕西省环保厅与陕西省林业厅联合印发了《陕西省秦岭区域和全省自然保护区小水电站问题整改及生态治理工作指导意见》（以下简称《指导意见》）。

根据指导意见，秦岭区域小水电将执行“树立标杆一批、改造提升一批、规范运行一批、关停一批”的原则，具体的分类处置办法则按照一站一策的方法进行整治。

2019年3月出台的西安市81号文虽然关停小水电的比例较高，但也保留了约四分之一的整改小水电站。

政府态度的变化还要追溯到2019年5月。2018年11月3日至12月3日，中央第二生态环境保护督察组对陕西省第一轮中央环境保护督察整改情况开展“回头看”，针对大气污染问题统筹安排了专项督察，并于2019年5月13日正式反馈了督察意见。

在中央生态环境保护督察“回头看”反馈意见整改任务清单中，明确提及省水利厅等部门在推进小水电站整治工作中走捷径、搞变通，用调整保护区范围和功能区的方式代替整改。《指导意见》更是被直接认定为“没有组织严格论证”。

2020年5月，根据《关于落实省秦岭生态环境保护委员会全体会议部署重点工作的通知》，原本由水利厅主导的秦岭区域小水电整治工作，交由省发改委牵头负责。

“整治工作启动之初，秦岭办（陕西省发改委下属部门）专门委托中国水利水电科学研究院水生态环境所对全省小水电进行核查和清理。”上述小水电业主说，“而且根据秦岭办2020年55号文件，对于小水电的退出、拆除、整改方案，也都是一站一策，从实际情况出发。”

秦岭办2020年55号文件是由陕西省秦岭生态环境保护委员会办公室发布的《秦岭区域小水电整治工作方案》。根据该文件，秦岭区域小水电的整治时间表应该是：2020年11月中旬前，制定《秦岭区域小水电工程整治评估指标与标准》；2020年11月30日前，水科院专家开展实地核查；2021年1月31日前，制定《秦岭境内水电站工程清理整治清单》；2021年4月30日前，制定《秦岭区域小水电“一站一策”工程整治、退出、拆除方案》；2021年9月30日前，全面完成秦岭区域水电项目退出、拆除、整改工作。

“本来大家对这个时间表都很支持，但事情突然就起了变化。”祁英民很无奈地说，“2020年10月底，大家得到通知要准备配合水科院专家的核查工作。但是11月6日西安市就突然要求年底拆除境内几乎全部的水电站。”

《能源》杂志记者专门就秦岭小水电整治工作的评价标准等问题采访陕西省发改委下属的陕西省秦岭生态环境保护委员会办公室相关工作人员。记者仅被告知《秦岭区域小水电工程整治评估指标与标准》（征求意见稿）是在省委省政府指示下，由水科院等专门机构组织编订。之后，秦岭办就不再回答记者的问题了。

大面积的拆除小水电，除了让项目业主直接受损，地方政府与地方供电局也是头疼不已。在西安市全面拆除小水电的过程中，就有陕西省地方电力（集团）有限公司西安供电分公司建议保留部分骨干水电站的情况。

从《能源》杂志获取的材料来看，西安供电分公司对部分电站提出保留建议给出了3点理由：

这也是许多区县地方政府十分矛盾的地方。一方面生态保护没有讨价还价的余地，另一方面小水电拆除会给区县政府带来供电压力、就业压力、招商引资压力和社会诉讼信访压力。

据不完全统计，秦岭地区小水电总资产规模约150亿元，2019年发电总收入超过10亿元。因此小水电对于地方政府的意义不仅仅局限于供电稳定性，也是地方经济发展不可或缺的一部分，当然还有近万人的就业问题。尤其是对于很多刚刚脱贫的区县来说，这些社会效益更为重要。

业主们坦言，很多建设年代久远的水电站没有考虑最小下泄生态流量的问题，造成河段断流河道干涸，同时部分电站还存在废机油泄露造成水体污染、库区富营养化等问题，确实曾经对秦岭地区的生态化就造成了很多影响。

“但是从2019年开始，整个陕西省的小水电站都落实了生态流量，90%以上为无节制下泄。目前秦岭地区所有小水电生态流视频监控都接入了水利部门监控平台。”上述小水电业主说，“至于废机油问题，目前小水电已经落实国家危废处理规定，每座电站厂房都设有废油处置间，废机油完全可以进行二次精滤重新变废为宝。电站库区富营养化可以通过养殖鱼类、人工清理等方式预防。”

中国水力发电工程学会副秘书长张博庭认为，以生态环保的名义对小水电实行一刀切的拆除、退出，表明政府还没有意识到符合环保要求的小水电对于碳中和的重要意义。“符合环保标准的小水电是可再生清洁能源项目，不仅能够助力碳中和，还可以为发电出力波动较大的风电、光伏提供调峰、调频。而且很多小水电不仅仅具有发电的功能，还有防洪、灌溉、供水等综合效益。仅仅拆除发电机组的行为不仅对保护生态环境没有任何意义，还白白损失了碳中和的效益。”

截至2020年底，陕西省可再生能源装机规模已经达到了2415万千瓦，超过全省发电装机三分之一，年发电量364亿千瓦时，在全社会用电量占比超过五分之一。陕西省未来的目标是实现可再生能源装机规模占比50%，发电量占比40%。

如此高比例的可再生能源渗透率，需要足量的调峰、调频能力。如果电化学储能没有解决成本问题，小水电又因为生态环保红线被大规模拆除，那么可以为陕西省风光发电提供调峰、调频的只有煤电机组。

“小水电在全球范围内都是绿色、环保、可持续的可再生发电电源。”张博庭说，“中国用了几十年的时间成为全球小水电领域的主导者。我们更应该积极发挥小水电的减排作用，推动符合环保标准的小水电继续健康、快速发展。这样才符合国家的碳中和战略。”