“十四五”展望系列——中国油气开启新周期

2020——“十三五”的收官之年在全球公共卫生事件的阴霾中度过，全球油气市场也经历了匪夷所思的负价格事件，市场整体呈现相当的脆弱性，不确定性因素也打乱了各方原本的部署与预测。

从“十三五”规划的重点目标来看，2020年国内石油产量目标在2亿吨以上，构建开放条件下的多元石油供应安全体系，保障国内2020年5.9亿吨的石油消费水平；天然气综合保供能力达到3600亿立方米以上，我国天然气占一次能源消费比例为8.3-10%，管道总里程达到10.4万公里，干线年输气能力超过4000亿立方米，地下储气库累计形成工作气量148亿立方米。

从产量目标来看基本实现，国家能源局近期数据指出，我国原油产量连续两年企稳回升，今年预计达1.94亿吨，天然气连续4年增产超过100亿立方米，今年预计产量超过1860亿立方米。

从消费侧来看，2020年受疫情影响，电力规划设计总院预测2020年我国石油能源消费将由2019年的6.5亿吨下降3.1%至6.3亿吨，天然气消费量受疫情影响相对石油较小，但增速有所回落，提高2.7%至3150亿立方米。

中国石化近期发布的《2021中国能源化工产业发展报告》指出，新冠肺炎疫情引发了全球供应链以及我国经济贸易和产业布局的改变。双循环——“国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新格局战略实际上对于油气产业和供给安全具有相当的指导意义，也是即将到来的“十四五”的大方针之一，我国油气产业也将在“十四五”和“第二个百年”迎来新的变局与周期。

上游主体多元化改革仍需深入

在今年4月17日中共中央政治局会上，经过对今年经济形势的分析研究，提出了“六保”，其中保障能源安全也被列入其中，而在能源安全问题上，高度依赖进口的石油和天然气成为短板。

对此，中国石油经济技术研究院副院长刘朝全向记者指出，“在油气对外依存度高居不下的情况下，国内上游勘探开发起到压舱石的作用。”

数据显示，2019年我国外贸原油进口量达5.1亿吨，同比增长9.5%，原油对外依存度达到73%。尽管天然气对外依存度低于石油，但是进口量增速远大于国内自产，2019年我国天然气进口量1341亿方，同比增长8.1%，2017-2018年进口量增速分别为21.5%和35.7%。随着进口量快速增长，我国天然气对外依存度也不断提高并于2019年达到44.1%。

反观国内石油产量，在2016-2018年经历了产量三连降后于2019年稳住颓势，但是2020年基本无法达到2亿吨的产量目标。“从上游环节来看，进一步落实全面开放是接下来的改革重点，需要对外资、民企等新主体落实开放政策，”对外经济贸易大学教授董秀成接受记者采访时指出，“此外，勘探开采往往具有赌博的性质，属于高风险等级，这也在一定程度上限制了参与主体的积极性，导致上游板块竞争性不足。因此需要提高招标区块的质量，降低参与主体风险，包括缩小区块规划面积以减少作业量、完善矿权市场交易机制等。”

刘朝全对此表示，“自然资源部已经就区块严格退出机制出台相关文件，针对跑马圈地的行为进行严格管控，可以以有偿退还、寻求国际公司或民企合作等方式显示退出，但仅有勘探区块退出还是不够的，开发许可也要有相应的退出机制。此外，完善对民营企业的贷款机制，减少其财务负担也是加强上游竞争性的有效办法。”

从油气产量来看，尽管2020年的产量未能达到预期，但是增储上产仍将覆盖“十四五”整个周期。2019年国家相关部委组织国内油气企业共同研究、形成了未来七年的战略行动计划，如中石油《2019-2025年国内勘探与生产加快发展规划方案》、中海油《关于中国海油强化国内勘探开发未来“七年行动计划”》，明确要提高原油天然气储量，以及要把原油、天然气的对外依存度保持在一个合理范围，“三桶油”将进一步加大石油天然气的勘探开发资本支出。

“基于这一行动计划，加大上游勘探开发力度的基调在‘十四五’期间不会改变，但实际上油气田可开采量自然递减的规律是不可逆的，上产更多地还是体现在稳产。”董秀成认为。

在可预见的油价长期低迷期内，上游勘探开发依旧面临着严峻挑战，由于资源禀赋等原因我国上游勘探开发成本高于中东、美国、俄罗斯等主产油国，在亏损情况下的强行运行也会削弱其可持续性。实现油气体制机制改革，加强区块流转、生产要素优势互补、参与主体多元化成为必然之举。

早在2018年，国务院便出台《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》，明确要求到2020年，供气企业形成不低于其年合同销售量10%的储气能力；城镇燃气企业形成不低于其年用气量5%的储气能力；各地区形成不低于保障本行政区域3天日均消费量的储气能力。

在《天然气发展“十三五”规划》中也有提到，在已初步形成的京津冀、西北、西南、东北、长三角、中西部、中南、珠三角等八大储气基地基础上，加大地下储气库扩容改造和新建力度，支持 LNG储气设施建设逐步建立以地下储气库为主，气田调峰、CNG 和 LNG 储备站为辅，可中断用户调峰为补充的综合性调峰系统。

此外，规划还提出了“到2020年形成地下储气库工作气量 148亿立方米”的目标。有报告指出，2019年我国布局若干个区域地下储气库基地，储气库工作气量显著提升，全国共建成储气库27座，其中，中国石油23座，中国石化3座，港华燃气1座。2019年累计供气能力超过102亿立方米，同比大幅增长44%，三大石油公司储气能力达153.6亿立方米，比去年增加约13.8亿立方米。

尽管储气库工作气量目标有所达成，但是相比于我国庞大的天然气消费量来说还是难堪重负。世界储气库工作气量占消费量平均水平为10%-15%，而目前中国仅在4%左右；美国拥有近400座地下储气库，而中国仅有27座；2030年中国地下储气库工作气量目标要求达到600亿立方米，这一目标仍具备相当难度。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员郭焦锋近期指出，“储气进展比较缓慢，主要原因可以归纳为四个方面。一是由于选址和高昂的成本，对于企业和政策，短时间内建设庞大的储气能力和调控设施难度非常大；二是储气库建设投资回报机制尚未建立起来，企业投资意愿不强；三是不同储气调峰设施间存在协调问题；四是调峰应急保障责任由上游供气企业改为下游燃气企业解决，双方协调存在问题。”

实际上，在产供储销体系当中，输送环节仍不容忽视，这也是管网改革的重要任务。根据《中长期油气管网规划》要求，2020年中国天然气长输管道达到10.4万千米，在“十三五”期间新建成4万千米。实际上截至2019年底管道总里程比原计划少了约1.7万千米，2020年施工受疫情影响，同时新成立的国家油气管网公司仍面临诸多历史遗留问题，在理顺经营机制的过程中难以在短期实现资源统筹高效配置。

《规划》明确到2025年全国油气管网规模要达到24万公里，目前国家管网公司油气管网总里程9万公里，约占全国油气管网总里程的60%，以这一比例计算，2025年国家管网公司总里程需要达到14.4万公里，也意味着“十四五”期间每年需新建管网超过1万公里。

此前，国家管网公司副总经理刘中云透露，“十四五”期间，国家管网公司初步规划新建油气管道超过2.5万公里，至2025年，国家管网油气管网总里程将超过12万公里。

“以国家管网公司5000亿左右的资产，实现这一目标必须引入社会资本，”刘朝全表示，“在中石油、中石化上中下游一体化的情况下，施工能力较强，整合后的管网公司即便达到6000公里/年的建设能力上限，目标实现难度依然很大。因此需要更进一步的市场化开放，包括资本、施工队伍等，同时对于预期目标也要结合实际、适当调低。”

另外值得关注的是，碳中和目标的提出是否还需要高强度的油气基础设施建设。“随着新能源的成本越来越低，煤炭、油气等化石能源的竞争性也会减弱，油气高价位的可能性越来越渺茫，管网建设需要40-50年的摊销期、寿命期，2060实现碳中和可能会导致其折旧成本都难以收回。”刘朝全坦言。

基于全球疫情蔓延以及国内经济复苏的迫切，“双循环”的概念应时而出。在今年十九届五中全会上通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，将“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”纳入其中，而这也将成为贯穿“十四五”始终的国策。

国际货币基金组织（IMF）曾将此次疫情导致的严格防控措施和经济冻结称为“大封锁”，并认为这是“大萧条”以来最严重的经济衰退，对于2020年全球GDP的预测更是不断下调。在最近更新的《世界经济展望报告》中预计全球GDP将萎缩4.9%，比上一份报告中预期的-3%又低了1.9个百分点。

与此同时，在其列举的发达经济体和发展中经济体中，中国是2020年唯一实现GDP正增长的主要经济体。与此同时，全球经济出现紊乱与中断，国际贸易投资大幅缩水，地缘政治同样不稳定，非理性贸易摩擦不断，不稳定的外部环境在一定程度上促成了“以国内大循环为主体”的战略。

“以国内为主体不等于不开放，”董秀成解释道，“双循环的核心实际上是产业链的问题。首先，能源安全问题在特殊时期被放大，为国内能源过度依赖国外的情况敲响警钟；另外，健全的产业链也会降低应对突发事件的损失，曾经流行的理论是——一个国家从发展中走向发达的过程中，产业会发生转移，但是这个思路对于中国这样的大国来讲是不合时宜的，会导致特殊时期的被动。对于油气行业来讲，在储备方面的短板也在不断补足，完善的产业链是国内循环的重点。”

从国际循环来看，风险与机遇在动荡时期尤为明显。首先，海外油气勘探开发实现有效运转的难度加大。刘朝全指出，“与国外开展油气合作，是中国油气对外依存度高居不下面临的必然选择。在全球疫情和中美博弈的背景下，海外油气经营的地缘政治风险在持续加大，同时要理性对待历史遗留的长协问题。”

从机遇来看，加强海外优质资产并购，优化资产结构迎来机遇期。“在国际石油公司低碳化转型的情况下，择机收购成为可能；另一方面，还需要优化海外资产结构或者说减持部分资产，但国有资产保值增值要求对海外资产经营形成硬性约束。国资委需要完善考核相关机制，从具体项目盈亏调整为对企业总体达到收益率的要求，容忍非核心资产剥离带来的价值损失，这也是能够让企业放开手脚、盘活海外资产的关键。”

“十四五”的到来，也意味着油气行业进入新的发展周期，突破经济低迷期，实现“双循环”落地将成为相当一段时间内的主旋律。从产业链来看，上中下游均已涉入改革深水区，推进难度进一步加大，如何从变局中实现突围将是“十四五”乃至更为长久目标下的主要问题。