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观点 | 限制天然气消费的政策需调整

天然气发展出路到底在何方?

天然气发展增速回落,疫情影响、经济低迷、油价暴跌等纷扰又接踵而至。天然气发展出路到底在何方?这一段时间从官员到专家、从上游到下游无不热议这个话题。

增速放缓正值两项改革政策落下帷幕之际,一个是去年年底国家管网公司的成立,一个是前两天国家发改委发布的《中央定价目录》。定价目录明确了天然气价格政府管制和市场化的分界,价格按类别实行双轨制,反映了行业改革的成果,朝全面市场化的路子又逼近了一步。行业发展与行业政策关联十分密切,有必要将这两件事放在一起讨论。

《中央定价目录》只管管道运输价格以及公益性的居民用气,非居用气价格基本放开,近两三年以来非居用气有时也按此模式操作。

天然气增速放缓的主要原因是非居用气受阻,国内天然气消费结构中工业燃料、化工用气、发电用气三者合计平均占比66%左右(2018年数据),即三分之二为非居用气。非居用气中,做工业燃料的因环保政策的不断弱化,直至“宜煤”,拟改气的不再改,已改气的出现回潮现象。

做化工原料的,因为天然气能做的煤都能做,煤的成本远远低于天然气,化工原料用气不断的萎缩。做天然气发电的,成本高上网难,气电近年几乎不发展。非居用气量增幅下滑,天然气由盛转衰不难理解。

近期国家发改委发出非居用气降价通知后,各地方政府及上游纷纷调整门站价格。降低价格有利于扩大消费,但有限的价格调整解决不了根本问题。

除价格之外,现有供给模式下的用气不确定性使消费者望而生畏,市场化运作已给消费市场致命一击。在各级政府,上游企业都在殷切盼望行业发达之时,消费市场却出奇的平静就证明了这一点。上、中、下游虽都是产业链上重要几环,但最终接盘者是消费市场,它的“心凉”和“冷漠”才是最可怕的事情。

天然气发展和改革的最直接目的是扩大消费规模,消费量是检验改革成果的首要标准,任何限制、抑制天然气消费量的政策需要调整。任何事情有因必有果,冰冻三尺也非一日之寒。消费市场的衰落是对这几年不断试水的市场化模式的回应,对不期而遇的《中央定价目录》而言也算是早到的回应。

天然气行业就此一蹶不振?这个论调也未免太悲观。现阶段天然气是中国主体清洁能源,治理环境,绿色发展,持续发展,唯有天然气能担此大任。政策的起起伏伏,行业的风风雨雨,实属正常。摸索探索一条适合于我国国情和行业现状的改革之路是当务之急。

“两放一管”需要实质性的进展

“放开两头,管住中间”的油气改革政策重在“放、管”两字上,但事实上“两放”由于上游开放太晚,近几年内难以形成主体多元化,下游城网因特许经营权原因仍属垄断。“一管”因为国家管网公司的运行机制已基本明确,当“搬运工”只管运输费。

综上所述“两放”实质“两未放”, “一管”实际“没管住”。“放”和“管”不是一朝一夕能解决的事情,这也是定价目录实行双轨制的原因,需要探讨的是继续深化改革和现实条件下的行业发展。

“放开两头,管住中间”的油气改革原则无疑是正确的,这也是美欧一些发达国家在天然气行业的通用做法。学习这一做法不能生搬硬套,不能只要结果不学过程。

例如美国一直实行的市场经济, 该国自1891年建成几条长输管道后开始了实质性的天然气利用,自然是垄断企业自行定价。47年后的1938年颁布《天然气法》,由联邦政府监管州际管道输气费率,1954年管制州际管道气井口价。《天然气法》出台51年后(1989年)颁布《天然气井口价解除管制法》,1993年起彻底解除井口气价管制。

长达半个世纪多的管制过程中,开放市场准入,形成主体多元化,制定交易规则,创造市场化条件,最终实现全面市场化。美国目前约有6400家气田开采商,200多家上市交易主体,20多家交易中心,与之比较方知我国的差距。

国网后时代的天然气行业改革,必须以“两放一管”为中心,既要大刀阔斧又要深耕细做,扎扎实实的为主体多元化铺路搭桥。但是在这个过程中应考虑到能源的重要性和特殊性,希望以油企、国有企业为主力军,以利于关键时刻指挥、调动。

考虑到上游的现状,可以将油企所属大型气田拆分为若干小型气田,LNG接收站以站为单位,其行政隶属关系不变,资本所有权(资本收益权)不变。交易拍卖时总公司下属的分公司均可以法人资格参与,其实三大油的上级是同一个国资委,可以类比,这是上游的改革。

对下游城网而言,因为特许经营权是历史原因形成,事关政府守法的问题,不可能打破这种局面。只能不断地完善特许经营权制度,如设立退出机制,在市民及其它用户不满意的情况下应当退出。因管道的自然垄断性,打破不了垄断只能依法监管。

“一管”未管住的现状下仓促市场化,笔者认为可能给国家管网公司和用户带来不少麻烦。如上游新入行的企业,目前无下游市场,如何在国网管道上开口送气?下游(或终端)想开口用气是找国网还是上游企业抑或二者都要找?气量交易和管容交易如何协调一致?改革的红利(价格)如何传导到终端市场?非居用气的上市交易使用户获得用气途径、程序更加复杂,使用户用气的不确定性增大,吃了上顿还不知下顿在哪个交易中心。

“一管”未管住是因在这场改革中赋予国网的权利太小,权重太轻。国家管网应如粮食紧张时期的中央粮库一样,统管收储,统管分配,统一定价,统一运输,有序调度,方便用气。具体操作程序宜粗不宜细,宜简不宜繁。

美欧在“两放”实质开放竞争条件具备后才有了对“一管”只管输气费率的“轻管”。而我国情况相反,只能在“一管”上"重管",这是在市场化条件暂不具备的现实下的过渡方案。

需要指出的是“两放一管”政策出台是基于巨大缺口的状况对供应方的开放和管理,没有考虑到消费市场仍处于培育阶段,更没有想到突然来临的供大于求的局面。消费市场的成熟是产业链做大做强的基础,今天政府管制是为明天的市场化创造条件,今天的严管统管是为了明天的放开不管,今天的早日管制是为了明天的早日放开。

煤改气和油改气应重新定位

天然气到底应该用在何处?笔者觉得针对增速大幅回落的讨论有些观点值得商榷,如有的专家忙着为天然气找出路,认为天然气的用途应在化工原料和发电上,这是其一;其二是未意识到问题的严重性,认为“你不就是嫌贵了吗?给你降点,赶快用就是了”。其三是寄希望疫情之后可能有一场报复性的增长。

第一种想法是有病乱投医,天然气资源对我国来说是稀有资源,治理散煤污染是当务之急,这是“减煤控油增气”国策的初衷。第二、三种想法仍是自我感觉良好,只看表面现象,实不知几经折腾,消费市场特别是工业用气信心重创,看不出报复性增长的动力。

2017年冬季气荒事件演变为一场社会事件,重压之下环保政策转向。从煤改气到煤改电,再到“宜煤”,政策不断弱化,终于致使煤改气成为过眼云烟。

气荒事件没有使某些行业人士觉醒,反而从中感觉到物以稀为贵,自认身价倍增,如坚持市场经济决定资源分配,优质资源必须优价。

煤改气引起的非议使得天然气行业迷茫,在当前消费市场不景气的情况下,有些专家有意让天然气另辟蹊径。笔者认为不妥,在其他清洁能源不能规模化利用之时,煤改气是治理大气污染的唯一措施。

煤改气主要替代的是散煤(包括居民和工业燃料),因为散煤难以清洁化。再则交通工具的污染近几年日益突出,油改气目前主要替代重型卡车和货运船舶的柴油燃料。

关于散煤和柴油的替代量,笔者预测天然气替代量约在6130亿方,替代时间按10多年考虑,如果每年平均替代500亿方可使整个行业风生水起。

在天然气供应方面,国内开采每年若增加200亿方,国外引进量若每年增加300亿方,足以满足前述提到的每年因煤改气和油改气引起的增量。

近两年来,上游开采的资金投入不断增加,中俄管线投运,中缅、中亚管线有望扩能,LNG接收站新建、扩建项目数量增加速度加快,供应量的估计是有根据的。必须指出的是2019年的进口量因消费市场疲软,增幅远低于预期。

近期我国油企的进口管道和LNG接收站均以不可抗力原因要求外商停止供应,国内有的气田压井停产。2017年气荒事件后,政策的调整,社会的非议皆因缺量太大,如今供需矛盾已逆转,重启煤改气的资源已有保障。

重启煤改气要意识到因天然气经济性的原因,离不开环保政策的保驾护航。全社会应有这样一个共识,前几年煤改气使我国大气环境初步好转,才有这几年工厂不停工,车辆不停运,学校不放假的好日子。

但环境问题并未彻底改观,不能满足感太低,更不能好了伤疤忘了痛。出现问题解决问题,煤改气大方向正确,不能功亏一篑半途而废。政策适度强硬,行业适当让利,环保、能源两大部门应该携手共进,国家层面应大力号召推进。

为一个行业创造不了活力的游戏规则再好都是水中月镜中花。至今怀念2016下半年到2017年冬季,煤改气风暴短短一年多时间刮遍大江南北,搞LNG点供的,抢占乡镇地盘的,公路上槽车送液的,接收站门口排队等液的,一派繁荣兴旺景象。正是曾经的煤改气运动创造了2017年、2018年每年增速两位数的辉煌。如今时过境迁今非昔比,留下的只是感叹,重整河山先要改变观念。

政府管制的几条意见

在市场条件不具备的现实下应实行政府管制,管制最重要的是价格管制和气量分配,管价必须管量,管量必须管价。目前天然气供应和价格管理有“居民气、非居气”之分,“存量气、增量气”之分,“小民生、大民生”之分,这些分类是供不应求状况下的产物。

笔者认为都是中国这块土地上的用气,都是绿色发展的需要,都是中国人民的民生,实无必要也无理由如此区分。冬季供不应求时可以通过天然气利用政策的优先顺序供应,而不是靠涨价抑制。

城网中居民用和非居用气比例确定是上、下游多年争吵的根源,建议随着居民家庭收入的提高,统一气价,交叉补贴的说法自然不存在,上、下游的矛盾也自然消失。

天然气供给应该实行“房屋政策”,即高峰和低谷时价格、供量实行有限调节,高峰调节上限称为天花板价,防止涨价幅度太大,以保护消费者利益。低谷时实行地板价,防止恶性竞争,以保护清洁能源产业。

房屋的四堵墙是指在高峰时节限制甚至中断部分工业用户,但中断不能是简单关闭阀门,中断用户贡献出自己的合同气量也是一种调峰资源,应该得到适当补偿或在低谷时期降价供应,称之为“需求响应”规则。此规则是解决冬季气荒的最有效最根本的手段。可中断用户削峰填谷,有利于产业链上的各方均衡、连续、稳定发展。

天然气产业链的上游开采投入高、风险大、周期长,中游管网基础设施缺口大投资大利润薄,下游城网和终端设施运营工作量大,安全成本高。建议国家和地方从财政税收方面予以扶持,如贷款利息的优惠,资源税、关税、营业税、所得税的减免等。

价格合理,手续简便,稳定供应不仅是消费者也是上、中、下游取得经济效益的法宝,是用户用气首先要考虑的几个因素。解决好这三点,可给用户创造一个简单宽松、安全可靠的用气环境,所以这三点是我们深化改革的目标。

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